泉政办〔2017〕70号

各县（市、区）人民政府，泉州开发区、泉州台商投资区管委会，市人民政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

为解决城市“三无”人员救助和农村五保供养发展不平衡、相关政策不衔接、工作机制不健全、资金渠道不通畅、管理服务不规范等问题，根据《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）、《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号）、《民政部关于印发<特困人员认定办法>的通知》（民发〔2016〕178号）和《福建省人民政府关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》（闽政〔2016〕42号）及相关规定，经市政府同意，结合我市实际，现就进一步健全特困人员救助供养制度有关事项通知如下：

一、总体要求和基本原则

（一）总体要求

　　按照党中央、国务院和省委、省政府有关决策部署，以建立“幸福泉州”为目标，通过坚持政府主导，着力解决城乡特困人员突出困难、满足城乡特困人员基本需求，在全市建立健全城乡统筹、政策衔接、运行规范、与经济社会发展水平相适应的特困人员救助供养制度，并积极引导社会力量参与，将符合条件的特困人员全部纳入救助供养范围，切实维护他们的基本生活权益。

    （二）基本原则

1.坚持托底供养。强化政府托底保障职责，为城乡特困人员提供基本生活、照料服务、疾病治疗和殡葬服务等方面保障，做到应救尽救、应养尽养。

2.坚持属地管理。县级以上地方人民政府统筹做好本行政区域内特困人员救助供养工作，分级管理，落实责任，强化管理服务和资金保障，为特困人员提供规范、适度的救助供养服务。

3.坚持城乡统筹。将农村五保对象、城市“三无”人员统一纳入救助供养制度适用范围，在政策目标、资金筹集、对象范围、供养标准、经办服务等方面实现城乡统筹，确保城乡特困人员都能获得救助供养服务。

4.坚持适度保障。立足经济社会发展水平，科学合理制定救助供养标准，加强与其他社会保障制度衔接，实现特困人员救助供养制度保基本、全覆盖、可持续。

5.坚持社会参与。鼓励、引导、支持社会力量通过承接政府购买服务、慈善捐赠以及提供志愿服务等方式，为特困人员提供服务和帮扶，形成全社会关心、支持、参与特困人员供养工作的良好氛围。

二、制度内容

（一）对象范围及认定条件

具有本市户籍的城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时具备无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的，应当依法纳入特困人员救助供养范围：

1.符合下列情形之一的，应当认定为本通知所称的无劳动能力：

（1）60周岁以上的老年人；

（2）年满16周岁仍在接受义务教育或在高中教育（含中等职业教育）就学的；

（3）残疾等级被评定为二级及以上（不含听力、语言残疾）的残疾人；

（4）经相关鉴定部门依据有关规定，鉴定为完全丧失劳动能力的；

（5）因罹患重病、经县级以上人民医院主任医师开具需长期卧床治疗诊断证明书的。

2.申请特困人员救助供养的个人或家庭人均金融资产不超过当地年低保标准的4倍，且符合下列情形之一的，可视为本通知所称的无生活来源：

（1）个人或家庭可支配收入低于户籍所在地最低生活保障标准且财产状况符合本通知条件的；

（2）因罹患重病、丧失生活自理能力等情况导致长期医疗护理费用刚性支出超过个人或家庭经济承受能力的。

收入、财产认定具体范围参照县级以上经济状况核对部门有关规定执行。

3.法定义务人符合下列情形之一的，应当认定为本通知所称的无履行义务能力：

（1）具备特困人员条件的；

（2）60周岁以上或者重度残疾的最低生活保障对象，且财产符合当地特困人员财产状况规定的；

（3）无民事行为能力、被宣告失踪、或者在监狱服刑的人员，且财产符合当地特困人员财产状况规定的。

4.特困人员有下列情形之一的，不再符合救助供养条件的，本人、村（居）民委员会或者提供救助供养服务的机构应当及时告知乡镇人民政府（街道办事处），由乡镇人民政府（街道办事处）审核并报县级民政部门核准后，终止救助供养并予以公示：

（1）拥有机动车辆、船舶和大型农机具（不含摩托车、残疾人专用代步车辆）；

（2）拥有2套以上产权房屋；

（3）通过离婚、赠予、转让等方式放弃自己应得财产或份额，或者放弃法定应得合法资产及收入；

（4）申请前1年内或者享受救助供养期间，购买高额价值（单品人民币2000元以上）收藏品；

（5）申请前1年内或者享受救助供养期间，个人出资购买、新建住房或者非居住用房，或者装修住房并且装修支出超过人均金融资产标准的；

（6）法定义务人有赡养、抚养能力但未尽义务的，未向人民法院提起诉讼的。

5.未满16周岁未成年人同时符合特困人员救助供养条件和孤儿认定条件的，应当纳入孤儿基本生活保障范围，不再认定为特困人员。

（二）对象认定的程序

    1.受理制度。特困人员救助供养申请实行集中受理制度，每年救助供养标准公布后，随即启动特困人员救助供养年度审核，可同城乡低保年审同步进行；有条件的县（市、区）可实行即时受理制度。特困人救助供养申请、审核、审批及终止程序，以及各个环节的主体责任、办理时限和工作方法，严格参照最低生活保障工作规范有关规定执行。

2.提出申请。申请特困人员救助供养，应当由本人向户籍所在地乡镇人民政府（街道办事处）提出书面申请，有条件的县（市、区）可探索实行在线申请。本人申请有困难的，也可以委托村（居）民委员会或者他人代为提出申请。

申请材料主要包括：本人有效身份证明，劳动能力、生活来源、财产状况以及赡养、抚养、扶养情况的书面声明，残疾人还应当提供第二代《中华人民共和国残疾证》。申请人应当按照县级以上民政部门要求签署承诺所提供信息真实、完整的承诺书、同意进行公示的声明以及授权核查家庭经济状况的授权委托书等。

申请人可根据自身状况提供的材料：

（1）结婚证、离婚证（或法院判决书）、收养证或其他证明其家庭成员身份关系的证明，疾病证明、劳动能力状况等用于劳动能力情况鉴定的证明；

（2）房产证明、房屋租赁协议、拆迁协议、土地承包经营证明；

    （3）有关裁决、判决、协议及其他相关材料等。

申请人常住地与户籍地不一致，符合户籍迁移规定的，原则上应将户籍迁至常住地后提出申请；暂不具备户籍迁移条件的，在户籍所在地提出申请。

乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会应当及时了解掌握辖区内居民的生活情况，发现符合特困人员救助供养条件的，应当告知其救助供养政策；对无民事行为能力等无法自主申请的，应当主动帮助其申请。

    3.受理、审核主体。乡镇人民政府（街道办事处）为特困人员救助供养申请受理、审核责任主体，应当对申请人或者其代理人提交的材料进行初审，材料齐备的予以受理；材料不齐备的，应当一次性告知申请人或其代理人补齐所有规定材料。

4.审批主体。县级民政部门为经济状况核查及审批责任主体，负责对通过审批的对象发放《特困人员救助供养证》，并实施救助，建立特困人员档案、经济状况核查档案。《特困人员救助供养证》由民政部规定式样，由县级以上民政部门制作。

    特困人员劳动能力、生活自理能力、生活来源等情况发生变化的，村（居）民委员会或者供养服务机构应当向乡镇人民政府（街道办事处）报告，由乡镇人民政府（街道办事处）审核并报县级民政部门，经县级民政部门组织复核重新评估后，根据评估结果及时调整特困人员生活自理能力认定类别及救助供养标准。特困人员救助供养获得审批通过或终止，原则上县级民政部门应书面告知，或委托乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会告知当事人或其亲属。

    5.终止待遇。县级民政部门经核实特困人员具有下列情形之一的，终止其救助供养待遇：

（1）死亡、被宣告失踪或者死亡；

（2）经过康复治疗恢复劳动能力或者年满16周岁且具有劳动能力；

（3）依法被判处刑罚，且在监狱服刑；

（4）收入和财产状况不再符合本通知条款；

（5）法定义务人具有了履行义务能力或者新增具有履行义务能力的法定义务人。

特困人员不再符合救助供养条件,但符合最低生活保障、医疗救助、临时救助、孤儿保障等其他社会救助条件的，应当在终止救助供养的同时，按规定及时纳入相应救助范围。

（三）救助供养内容、形式及标准

1.救助供养内容

（1）提供基本生活条件。按照救助供养基本生活标准，通过发放现金、实物等方式保障其基本生活，并在日常生活用水、用电、用气和收看电视等方面给予费用减免等优惠。

（2）对生活不能自理的给予照料。包括：日常生活、住院期间的必要照料等基本服务。

（3）提供疾病治疗。全额资助参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分。医疗费用按照基本医疗保险、大病保险和医疗救助等医疗保障制度规定支付后仍有不足的，由救助供养经费予以支持。

（4）办理丧葬事宜。基本殡葬服务费用予以免除。丧葬基本服务主要包括：普通殡葬专用车遗体接运费、72小时内普通冷藏（冻）柜遗体存放费、遗体接运专用尸袋费、普通火化设备遗体火化费、一个价值200元以内的骨灰盒。 

    （5）提供教育救助。对在义教、中职、普通高中教育阶段就学的特困人员，实施免学费政策；对在城乡义务教育公办寄宿制学校就学的特困人员，予以营养餐补助和生活费补助；对学前教育、高等教育阶段就学的特困人员，按规定给予教育救助。

（6）提供住房救助。对符合规定标准的住房困难的分散供养的特困人员，通过配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴、农村危房兜底改造等方式给予住房救助。

（7）提供法律援助和司法救助。对符合规定的事项，相关司法部门应根据特困人员需要，提供必要的法律援助和司法救助。

（8）其他救助政策。对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活暂时出现严重困难的特困人员，根据实际情况给予临时救助。

2.救助供养形式

    特困人员救助供养形式分为分散供养和集中供养。各县（市、区）要根据特困人员实际状况，充分尊重其意愿，合理安排救助供养形式，生活不能自理特困人员的集中供养率到2020年要达到50%以上。

（1）具备生活自理能力的，鼓励其在家分散供养。经本人同意，乡镇人民政府（街道办事处）可委托其亲友或村（居）民委员会、供养服务机构、养老机构、社会工作服务机构等提供日常看护、生活照料、住院陪护等服务。优先为分散供养的特困人员提供社区居家养老服务，鼓励有条件的县（市、区）为其提供社区日间照料服务，支持基层医疗卫生机构为其提供上门诊疗服务。

（2）完全或者部分丧失生活自理能力的，优先为其提供集中供养服务。对需要集中供养的特困人员，由县级民政部门或乡镇人民政府（街道办事处）按照便于管理的原则，就近安排到相应的乡镇敬老院或其他养老机构；未满16周岁的，安置到儿童福利机构；患有重性精神疾病的，安置到精神卫生福利机构。各县（市、区）民政部门要规范委托服务行为，明确协议中服务项目、费用标准、责任追究等内容；要指导乡镇人民政府（街道办事处）与受托方签订照料服务协议，并加强对协议履行情况的监督，督促约定服务事项落实到位。

（3）机构集中供养的，救助供养资金直接拨付所在机构，统一用于供养服务开支。在家分散供养的，基本生活救助供养资金直接发放给本人；照料护理救助供养资金，按照乡镇人民政府（街道办事处）与受托方签订的委托照料护理协议，用于支付受托方的服务费用。要规范委托服务行为，在上述协议中明确服务项目、费用标准、责任追究等内容；加强对受托方的考察和协议履行情况的监督，确保协议事项落实到位。

    （4）政府举办的社会福利中心、儿童福利院、乡镇敬老院等供养服务机构及精神卫生福利机构要充分发挥托底保障功能，优先为完全或部分丧失生活自理能力的特困人员提供集中供养服务。公办供养服务机构及精神卫生福利机构实行社会化运营的，不得改变其性质和职能，不得降低对特困人员的服务质量，不得以任何理由拒收特困人员。在满足特困人员集中供养需求的前提下，逐步增强供养服务机构的区域辐射功能，为分散供养的特困人员和低收入、失能、失独、高龄等老年人提供服务。

3.救助供养标准

（1）特困人员救助供养标准由基本生活标准、照料护理标准两部分构成：

基本生活标准原则上按当地城市低保标准的130%确定。对机构集中供养的，按20%的幅度提高救助供养标准。

照料护理标准应根据特困人员生活自理能力和服务需求分类制定，原则上分为全自理、半护理、全护理三档，参照当地最低工资标准的一定比例确定，其中：全自理的不低于10%，半护理的不低于25%，全护理的不低于40%。

（2）特困人员救助供养标准实行城乡一体、县域范围内统一，每年调整一次，由市民政局、财政局会商后，于每年3月底前统一确定并向社会公布。

4.丧葬事宜办理

特困人员死亡后的丧葬事宜，由经办人到死者户籍所在地民政部门办理免费申请手续，按要求如实填写《泉州市城乡困难群众基本殡葬服务免费申请表》，申请表一式两份，民政部门审核盖章后有效，一份由民政部门留档，另一份由经办人连同其他相关材料出具给殡仪馆，在结算殡葬费用时由殡仪馆直接免除基本殡葬服务费用。

    其他相关材料主要包括：经办人身份证、死者身份证、特困人员有效证明、死亡证明的原件及复印件各1份。

集中供养的由供养服务机构办理，分散供养的由乡镇人民政府（街道办事处）委托村（居）民委员会或其亲属办理。当事人亲属提出额外服务项目要求的，费用由其亲属承担。

（四）生活自理能力评估

县级民政部门应当在乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会协助下，按照直观、简便、易操作的原则，一般根据自主吃饭、自主穿衣、自主上下床、自主如厕、室内自主行走、自主洗澡等6项指标，对特困人员生活自理能力进行评估。6项指标全部达到的，可以视为具备生活自理能力；有3项以下（含3项）指标不能达到的，可以视为部分丧失生活自理能力；有4项以上（含4项）指标不能达到的，可以视为完全丧失生活自理能力。

特困人员应当享受的照料护理标准档次应根据评估结果进行确定。特困人员年龄在80周岁及以上的，或残疾等级被评定为二级及以上的，原则上认定为部分丧失或完全丧失生活自理能力。

特困人员生活自理能力发生变化的，村（居）民委员会或者供养服务机构应当通过乡镇人民政府（街道办事处）及时报告县级民政部门，县级民政部门应当自接到报告之日起10个工作日内组织复核评估，并根据评估结果及时调整特困人员生活自理能力认定类别。有条件的县（市、区），可以委托第三方机构开展特困人员生活自理能力评估。

    三、保障措施

（一）认真落实特困人员救助供养责任

    特困人员救助供养工作实行各级人民政府负责制。市民政局负责统筹全市特困人员救助供养工作。教育、人社、住建、国土、卫生计生、财政等部门在各自职责范围内负责特困人员救助供养相关工作。县级民政部门具体负责本行政区域内特困人员救助供养审批工作，并组织实施救助供养具体工作。乡镇人民政府（街道办事处）在各自职权范围内负责辖区内特困人员救助供养的申请、审核及救助供养工作。村（居）民委员会协助乡镇人民政府（街道办事处）做好主动发现、协助申请、调查核实、民主评议、公示等相关工作。

（二）持续推进供养服务机构建设

各县（市、区）要立足本行政区域特困人员集中供养的需求，加强对特困人员供养服务机构的规划与建设，鼓励社会组织或者个人投资兴办或者捐建特困人员供养服务机构，鼓励运用政府和社会资本合作（PPP）模式，引导和吸纳社会资本参与供养服务机构建设运营。同时，要加大政府购买服务和项目支持力度，落实财政补贴、税收优惠和收费减免等各项政策，引导和支持公益慈善组织、社会工作服务机构，以及社会力量举办的养老、医疗等服务机构，为特困人员提供专业化、个性化服务。

供养服务机构可采取公建民营等方式，积极推动政府举办的供养服务机构实行社会化运营。应当按照“谁主管、谁负责”的原则，明确责任主体，加强日常管理；应当依法办理法人登记，建立健全内部管理、安全管理和服务管理等制度；应当根据服务对象人数和照料护理需求，按照一定比例配备工作人员，其中，护理人员与全护理对象配比不低于1:4，与其他服务对象配比不低于1:10；应当加强社会工作岗位开发设置，合理配备专业社会工作者；应当按照相关规范和技术标准配置基本生活设施、消防设备、无障碍设施、应急呼叫系统、安全监控系统等，配备必要的膳食制作、医疗保健、文体娱乐、办公管理等设备，满足生活不能自理特困人员的照料护理需求；要积极推进“医养结合”，对具备条件的供养服务机构，支持其内设医疗机构，并按规定纳入基本医疗保险定点范围；对不具备条件的，支持其与周边医保定点医疗机构协议合作，通过定期巡诊义诊、转诊接诊优先等方式，为特困人员提供便捷医疗服务。

（三）不断加大资金保障力度

各县（市、区）要将特困人员救助供养所需资金、供养服务机构运转经费和工作专项经费足额列入财政预算，逐步加大资金投入；有农村集体经营等收入的地方，可从中安排资金用于特困人员救助供养工作。各级民政部门应按财政部门部署，配合做好资金预算工作，并进一步完善救助供养资金发放机制，原则上应由县级财政部门拨付至民政部门专户后，按供养方式不同直接拨付至相应单位或个人。县级财政部门应按特困人员每人每年20元进行配套专项工作经费，用于政策宣传、业务培训及《特困人员救助供养证》印制等；市财政局应按特困人员每人每年5元进行配套，用于入户抽查、政策宣传、业务培训等。有条件的县（市、区）可配套相应资金用于购买入户调查、档案管理、救助供养对象关怀等项目服务。

（四）着力强化监督管理工作

特困人员认定和救助供养标准、形式、资金使用等情况，应当向社会公示，接受社会监督。对公众和媒体发现揭露的问题，要及时查处并公布处理结果。各县（市、区）要加强对特困人员救助供养等社会救助工作的监督检查和绩效评价，检查评价结果作为政府及有关部门领导班子、相关领导干部综合考核评价的重要参考。民政、财政、审计等部门要依法对特困人员救助供养资金管理使用情况实施监督，严肃查处挤占、挪用、虚报、冒领等违纪违法行为。要进一步完善责任追究制度，加大行政问责力度，对因责任不落实造成严重后果的单位和个人，依纪依法追究责任。对采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取救助供养资金、物资或者服务的，由县级民政部门决定停止救助供养，责令退回非法获取的救助供养资金、物资。

    （五）切实做好政策过渡期间的制度衔接工作

要统筹做好特困人员救助供养制度与城乡居民基本养老保险、被征地（海）人员养老保障、基本医疗保障、最低生活保障、孤儿保障、社会福利等制度的有效衔接，稳步推进特困人员救助供养政策的调整过渡。符合相关条件的特困人员，可同时享受城乡居民基本养老保险、被征地（海）人员养老保障、基本医疗保险等社会保险和高龄津贴、困难老人养老服务补贴等社会福利待遇。纳入特困人员救助供养范围的，不再适用最低生活保障政策，不再享受失能老年人护理补贴、困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。

文件印发后，市民政局要及时会同市财政局等部门，拟定我市的特困人员救助供养标准，对原有救助供养待遇（五保供养标准或城市“三无”人员救助标准）高于新标准（含集中供养标准）的，保持原待遇不变；待新标准高于原待遇后，再按新标准执行。各级各部门文件中涉及城市“三无”人员、农村五保对象的各项救助、福利政策，由本通知的特困人员继续享受。各级各部门文件规定与本通知不一致的，以本通知为准。文件印发后，因上级政策调整的，由市民政局商相关部门，及时对本通知进行补充、修改。